ECA 31 ANOS

Palavras-chave: Estatuto da criança e do adolescente - Lei 8069/1990, Doutrina da Proteção Integral, Princípio da prioridade absoluta.

1 APRESENTAÇÃO

Em 13 de julho do corrente ano, o Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA) completa 31 anos de promulgação. É um marco normativo de extrema importância para a sociedade brasileira como um todo, especialmente, para o público infantojuvenil. Na década de 1980, o Brasil estava em franco processo de redemocratização, diversos movimentos se juntaram em prol do reconhecimento dos direitos das crianças e dos adolescentes e o ECA foi fruto destas articulações. Antes deles, crianças e adolescentes eram vistos como pequenos adultos, que não tinham direitos próprios. Os avanços atingidos com o ECA, foram reconhecidos e elogiados internacionalmente, principalmente, na área da educação, segundo o relatório #ECA25anos – Avanços e Desafios para a Infância e a Adolescência¹ , do Fundo das Nações Unidas para a Infância (UNICEF), desde a sua criação, até agora, o Brasil reduziu em 88,8% a taxa de analfabetismo entre jovens de 10 a 18 anos. A média de analfabetos caiu de 12,5%, em 1990, para 1,4%, em 2013. A evasão escolar de crianças e adolescentes no Ensino Fundamental foi reduzida em 64% no mesmo período.

2 INTRODUÇÃO

O Estatuto consiste em um microssistema de direitos e garantias da população infantojuvenil, consolidando a Doutrina da Proteção Integral já reconhecida em legislações internacionais, assim como na Carta Constitucional de 1988 (CF/88). O ECA, ao regulamentar as diretrizes preconizadas na CF/88 rompeu os paradigmas da Doutrina da Situação Irregular, presente no Código de Menores de 1979, reconhecendo as crianças e adolescentes como sujeitos de direitos e não mais como objeto de proteção. Ao reconhecer a criança e adolescente como sujeito de direitos, houve não só o estabelecimento de direitos, mas também o legislador previu mecanismos e instrumentos que possibilitam o exercício dos direitos fundamentais, indispensáveis à formação do indivíduo, considerando a peculiar condição de pessoa em desenvolvimento.

Importante destacar que a elaboração do ECA contou com a participação de movimentos sociais, sendo fruto de intensa mobilização, conforme destacado por Andréa Rodrigues Amim²: O Estatuto da Criança e do Adolescente resultou da articulação de três vertentes: o movimento social, os agentes do campo jurídico e as políticas públicas. Coube ao movimento social reivindicar e pressionar. Após agentes jurídicos (estudiosos e aplicadores) traduzirem tecnicamente os anseios da sociedade civil desejosa de mudança do arcabouço jurídico-institucional das décadas anteriores. Embalados pelo ambiente extremamente propício de retomada democrática pósditadura militar e promulgação de uma nova ordem constitucional, coube ao poder público, por meio das casas legislativas, efetivar os anseios sociais e a determinação constitucional.

Ainda sobre a relevância e inovações contidas na Doutrina da Proteção Integral, a autora segue destacando o seguinte³: Com ela, constrói-se um novo paradigma para o direito infantojuvenil. Formalmente, sai de cena a doutrina da Situação Irregular, de caráter filantrópico e assistencial, com gestão centralizadora do poder Judiciário, a quem cabia a execução de qualquer medida referente aos menores que integravam o binômio abandono-deliquência. Em seu lugar, implanta-se a Doutrina da Proteção Integral, com caráter de política pública. Crianças e adolescentes deixam de ser objeto de proteção assistencial e passam a titulares de direitos subjetivos. Para assegurá-los é estabelecido um sistema de garantias de direitos, que se materializa no Município, a quem cabe estabelecer a política de atendimento dos direitos da criança e do adolescente, por meio do Conselho Municipal de Direito da criança e do Adolescente (CMDCA), bem como, numa cogestão com a sociedade civil, executá-la. Trata-se de um novo modelo, universal, democrático e participativo, no qual família, sociedade e Estado são partícipes e cogestores do sistema de garantias que não se restringe à infância e juventude pobres, protagonistas da doutrina da situação irregular, mas sim a todas as crianças e adolescentes, pobres ou ricos, lesados em seus direitos fundamentais de pessoas em desenvolvimento.

Acerca do cenário de mobilização social em que foi elaborado o ECA, destaca Valter Kenji Ishida⁴: Houve muita galhardia (nobreza de alma) para a concretização do ECA. Sancionado, após tal procedimento, passou a ser um dos diplomas legais mais modernos do mundo. A edição do ECA representava o estabelecimento de garantias, da instituição do contraditório nos procedimentos da infância e juventude e da supressão do denominado “entulho autoritário”, sendo um diploma compatível com o Estado Democrático de Direito. Tratou-se de uma reação à desigualdade. O ECA é uma criação coletiva. É fruto de um grande movimento, de várias categorias. Por exemplo, do movimento dos Meninos e meninas de ruas. Ele nasce da capacidade da indignação da sociedade. Havia uma crítica ao excesso de poder do magistrado no anterior Código de menores. Todas as contribuições se referiam aos direitos humanos. Costuma-se mencionar que foi a prática que fundamentou a lei menorista.” Verifica-se que a promulgação do ECA ocorreu acompanhando as mudanças que ocorriam no Brasil e no mundo, inserido nos debates de reconhecimento de direitos humanos e estabelecimento de uma nova ordem jurídica, rompendo com a política de atendimento anterior que era excludente e não reconhecia as crianças e adolescentes como sujeitos de direitos.

A Doutrina da situação irregular estava alicerçada no binômio carênciadeliquência, voltada para um público específico que estava inserido em uma situação de exclusão social e segregação, destacando-se pela centralização no Poder Judiciário das funções judiciais e administrativas, cultura de internação das crianças e adolescentes carentes ou delinquentes, preocupando-se com o conflito e não com a prevenção e proteção. Segundo Andréa Rodrigues Amim⁵ a Doutrina da situação irregular agia apenas na consequência ao invés da causa do problema: Não era uma doutrina garantista, até porque não enunciava direitos, mas apenas predefinia situações e determinava uma atuação de resultados. Agia-se apenas na consequência e não na causa do problema, “apagando-se incêndios”. Era um Direito do menor, ou seja, agia sobre ele, como objeto de proteção e não como sujeito de direitos. Daí a grande dificuldade de, por exemplo, exigir do Poder público construção de escolas, atendimento de pré-natal, transporte escolar, direitos fundamentais que, por não encontrarem previsão no código menorista, não eram em princípio, passíveis de tutela jurídica.

Josiane Rose Petry Veronese⁶ ressalta a mudança de paradigmas trazidos pelo Estatuto: O Estatuto da Criança e do Adolescente tem a relevante função, ao regulamentar o texto constitucional, de fazer com que este último não se constitua em letra morta. Contudo, a mera existência de leis que proclamem os direitos sociais, por si só não conseguem mudar as estruturas, antes há que conjugar aos direitos uma política social eficaz, que de fato assegurem materialmente os direitos já positivados. Nesse sentido é imperioso que se impulsione os grandes eixos norteadores da Lei 8.069/90: o da descentralização e o da participação. A implementação deste primeiro princípiodescentralização-deve resultar numa melhor divisão de tarefas, de empenhos, entre a União, os Estados e os Municípios, no cumprimento dos direitos sociais. No que tange à participação, esta importa na atuação sempre progressiva e constante da sociedade em todos os campos de ação. Portanto, é necessária a construção de uma cidadania organizada, isto é, a própria sociedade a mobilizarse. Eis aí o porquê do grande estímulo que o Estatuto da criança e do Adolescente dá às associações, na formulação, reivindicação e controle das políticas públicas. As associações, ONGs, grêmios, enfim, todos os mecanismos caracterizadores de um movimento social, pautados na compreensão mais moderna de cidadania, qual seja, a da efetiva participação de cada cidadão, têm lugar de destaque na edificação do Direito da Criança e do Adolescente, pois aí o ser sujeito se consolida, pois não se trata de “aguardar” paternalisticamente a ação do Estado, antes constitui-se num processo de mão dupla: reivindicar e construir.

Com o fim de garantir efetividade à Doutrina da Proteção Integral, a nova Lei estabeleceu a co-responsabilidade da sociedade, família e Estado na defesa e proteção dos direitos infantojuvenis, previu um conjunto de medidas governamentais aos três entes federativos, por meio de políticas sociais básicas, políticas e programas de assistência social, serviços especiais de prevenção e atendimento médico e psicossocial às vítimas de negligência, maus-tratos e abuso, e proteção jurídico-social, com a participação da sociedade civil e destaque a municipalização do atendimento.

Reconheceu ainda o Princípio da Prioridade Absoluta, o que garante que crianças e adolescentes tenham primazia, no sentido de receber proteção e auxílio em qualquer circunstância, de receber atendimento preferencial na formulação e execução de políticas públicas, assim como nos serviços públicos e de relevância pública e principalmente no que toca à destinação prioritária de recursos públicos nas áreas relacionadas com a proteção à infância e à juventude.

Com efeito, observa-se os inúmeros avanços que o ECA significou na tutela e promoção dos direitos da população infantojuvenil, assegurando mecanismos para o exercício dos direitos fundamentais, estabelecendo uma política de atendimento participativa, envolvendo não só a família, sociedade e Estado, mas também prevendo a participação dos próprios destinatários finais, de acordo com a sua condição peculiar de pessoa em desenvolvimento, visando atender ao melhor interesse da criança e do adolescente. Neste sentido, percebe-se que o legislador apresentou mecanismos e instrumentos que possibilitam a efetivação desses direitos, através de todo um sistema de garantia de direitos, através de ações intersetoriais, para desenvolvimento de políticas públicas na área da infância e juventude que possam garantir a prestação de serviços nas áreas da educação, saúde, assistência social, profissionalização, cultura, lazer e esporte, inclusive garantido expressamente o acesso à justiça de toda criança ou adolescente. Sobre a necessidade de conceder efetividade aos direitos e garantias fundamentais das crianças e adolescentes, Mario Luiz Ramidoff⁷ defende a formulação e execução de políticas públicas específicas: A criança e adolescente são sujeitos de direitos, e, assim, consequentemente, titulares de direitos individuais e de garantias fundamentais, que por sua vez, requerem a formulação e a execução de medidas legais de cunho administrativo, judiciário e também político. A identificação, o reconhecimento e o pleno exercício da cidadania infanto-adolescente, desta maneira, necessitam de uma tutela jurídica específica que não só proporcione a prática regular de condutas nas diversas relações sociais que se possam estabelecer, mas, também, possibilitem a emancipação subjetiva desses novos sujeitos de direitos. A emancipação subjetiva infanto-adolescente, enquanto sujeitos de direito, certamente, perpassa pela formulação e execução de políticas sociais públicas específicas que identifiquem, reconheçam e assegurem o atendimento das necessidades vitais básicasmultifacetárias e em eterna (re) construção – da criança e do adolescente- contemplando, também, as de seus respectivos núcleos familiares. Pois, é certo que somente assim será possível oferecer estrutural e funcionalmente o acesso indispensável para a melhoria da qualidade de vida individual e coletiva (comunitária-social) da criança e do adolescente, enquanto sujeitos de direito que se encontram na condição humana peculiar de desenvolvimento.

A Constituição Federal de 1988 (CF/88) ao mesmo tempo em que previu a incumbência de defesa do regime democrático pelo Ministério Público (art. 127, caput), garantiu a participação popular no funcionamento do Estado por meios dos conselhos. Assim, percebe-se que os Conselhos não foram concebidos apenas para garantir a participação popular nas políticas públicas (formulação e elaboração), mas também para fiscalizar a aplicação dos recursos nas áreas correlatas aos mesmos (controle), visando o interesse público e bem comum.

O Conselho de Direito da Criança e do Adolescente surge dentro de uma nova proposta constitucional de participação mais efetiva da sociedade nas políticas públicas, representando um espaço importante para deliberação das políticas Sobre o assunto vale destacar o conceito sociológico atribuído ao Conselho de Direito por Wilson Donizeti Liberati e Públio Caio Bessa Cyrino⁸ : A partir de todas as considerações abordadas sobre participação popular, podemos conceituar os conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente como instrumentos de participação da sociedade civil na gestão política do poder, afetos à questão do atendimento de crianças e adolescentes, onde a representação da sociedade civil deverá buscar a hegemonia de suas posições frente aos representantes do poder Público. Pode-se também afirmar que, como consequência dessa concepção de Conselho, suas deliberações, em face da composição paritária (sociedade civil +governo), serão manifestações do Estado-por isso, compulsórias.

Ao destacarmos os avanços ocorridos com o advento do ECA, não podemos deixar de refletir acerca dos desafios que ainda precisamos enfrentar, a fim de dar maior efetividade aos direitos e garantias previstos nele e garantir plena implementação das diretrizes estabelecidas, de modo que crianças e adolescentes possam ter oportunidades que lhe assegurem o desenvolvimento físico e mental saudável e possibilite o exercício de todas suas potencialidades.

Assim, a efetiva observância do Princípio da Prioridade Absoluta, através de políticas públicas destinadas à população infantojuvenil, que garantam acesso à educação de qualidade, serviços de saúde, convivência familiar e comunitária, profissionalização e demais direitos inerentes à dignidade da pessoa humana, é o principal caminho para que a República Federativa do Brasil possa construir uma sociedade justa, solidária, fraterna, pluralista, sem preconceitos e que promova o bem de todos, posto que o investimento na infância e juventude possibilita a formação de cidadãos autônomos, plenamente realizados e protagonistas de suas vidas.

3 OS CONSELHOS DE DIREITOS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE

A fim de enriquecer o debate, apresentamos o texto abaixo, produzido pelo advogado Ricardo Melo, Presidente da Comissão da Criança e do Adolescente da OAB-PA, o qual já foi membro do Conselho Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente (CEDCA/PA), no qual destaca a importância dos Conselhos de Direitos das Crianças e Adolescente dentro da política de atendimento, defesa e garantia dos direitos da população infanto-juvenil:

CONSELHOS DE DIREITOS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE NOS 31 ANOS DO ECA

O Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA) traz, em seu art. 88, as diretrizes da política de atendimento, apontando, dentre os principais aspectos, a criação de conselhos de direitos da criança e do adolescente; constituindo-se na articulação e integração das instâncias públicas governamentais e da sociedade civil, na aplicação de instrumentos normativos e no funcionamento dos mecanismos de promoção, defesa e controle para a efetivação dos direitos humanos da criança e do adolescente.

Ainda, a Constituição Federal de 1988 (CF/88) garante a participação da sociedade por meio dos Conselheiros de Direito, conforme o que dispõe o art. 227, § 7.º, em que o atendimento dos direitos da criança e do adolescente levar-se- á em consideração o disposto no art. 204, o que tem com uma das diretrizes: a participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis.

Neste sentido, considerando abrangência territorial, temos o Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (CONANDA), criado pela Lei Federal nº 8.242, de 12 de outubro de 1991; no Pará, o Conselho Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente (CEDCA/PA), criado pela Lei Estadual n.º 5.819, de 11 de fevereiro de 1994; e em cada município existe Conselho congênere, com instituição por lei própria.

Assim, os Conselhos de Direitos de Crianças e Adolescentes são órgãos responsáveis pela elaboração das diretrizes da política de atendimento aos direitos da criança e do adolescente, bem como pelo acompanhamento, controle social e avaliação dos programas e ações desenvolvidos, inclusive com gestão de recursos inseridos em Fundo da Infância e Adolescente (FIA) conforme sua abrangência.

Estes Conselhos devem observar em sua composição a chamada paritária, ou seja, mesmo número de representantes governamentais e não-governamentais. Exemplo do CEDCA/PA: são 10 (dez) representações do Poder Público e 10 (dez) representações de organizações da sociedade civil. Atualmente a Presidência do CEDCA/PA está à frente o Governo do Estado, por meio da Secretaria de Estado de Assistência Social, Emprego e Renda (SEASTER) e a Vice-Presidência, com a Ordem dos Advogados do Brasil – Seção Pará (OAB/PA), com mandato de 02 (dois) anos, que se iniciou em junho de 2021. Ainda, a Fundação de Atendimento Socioeducativo do Pará (FASEPA) está na 1.ª Secretaria, e o Conselho Regional de Psicologia da 10.ª Região (CRP-10), a 2.ª Secretaria; compondo todas a Coordenação Colegiada do CEDCA/PA.

Noutro prisma, ressalta-se que aos Conselhos Municipais cabem especificamente a responsabilidade de realização do processo de escolha dos Conselhos Tutelares a cada 04 (quatro) anos, bem como o acompanhamento dos trabalhos destes, podendo, inclusive, abrir sindicância e processo administrativo, com o devido respeito ao contraditório e ampla defesa, com fiscalização do Ministério Público local (art. 139, ECA).

A Resolução n.º 105/2005⁹ do Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (CONANDA), em seu art. 1.º define o papel dos Conselhos de Direitos: (...) como órgãos deliberativos da política de promoção dos diretos da criança e do adolescente, controladores das ações em todos os níveis no sentido da implementação desta mesma política e responsáveis por fixar critérios de utilização através de planos de aplicação do Fundo dos Direitos da Criança e do Adolescente, incumbindo-lhes ainda zelar pelo efetivo respeito ao princípio da prioridade absoluta à criança e ao adolescente, nos moldes do previsto no art.4º, caput e parágrafo único, alíneas “b”, “c” e “d” combinado com os artigos 87, 88 e 259, parágrafo único, todos da Lei nº 8.069/90 e art. 227, caput, da Constituição Federal. (grifos nossos).

Outro importante avanço da Resolução 105/2015 foi no sentido de que as decisões tomadas pelo Conselho, no âmbito de sua competência, vinculam a administração pública, que deverá cumpri-las em respeito aos princípios constitucionais da Participação Popular e da Prioridade Absoluta à Criança e ao Adolescente (art. 2.º, §2.º). Noutras palavras, isso significa que tais decisões do Conselho de Direitos como um todo criam a obrigação de o gestor ou a autoridade responsável acatarem o que foi decidido.¹⁰

Caso contrário, como versa a mencionada Resolução, havendo descumprimento por agentes públicos e outras pessoas a quem cabe executar a política pública no tocante às deliberações do Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente, a este cabe representar ao Ministério Público para as providencias cabíveis e aos demais órgãos legitimados descritos no art. 210 da Lei nº 8.069/90 para demandar em Juízo por meio do ingresso de ação mandamental ou ação civil pública (art. 2.º § 3.º).

Atuando nesta articulação, tendo foco as políticas públicas, especialmente nas áreas da saúde, educação, assistência social, trabalho, segurança pública, planejamento, orçamentária, relações exteriores e promoção da igualdade e valorização da diversidade, o Conselho de Direitos interajam-se com a rede de garantia, formada dentre outros órgãos e entidades, do Sistema de Justiça (Juizado, Promotoria, Defensoria Pública), Conselho Tutelar, outros Conselhos de direitos e setoriais, profissionais liberais (advogados, assistentes sociais, sociólogos, psicólogos, entre outros), a sociedade em geral, além de crianças e adolescentes.

Nesse sentido, é de suma importância que se fortaleça o “Sistema de garantia de direitos da criança e do adolescente”, com participação social, por meio do devido controle, para que cada membro possa compreender e assumir a responsabilidade de se discutir, formular e planejar, de forma compartilhada e corresponsável, as diretrizes para promoção e defesa dos direitos. Um dos mecanismos é a implementação de Planos com pactos e prazos bem definidos, como Decenal, Socioeducativo, Enfrentamento à Violência Sexual, Combate ao Trabalho Infantil, Convivência Familiar e Comunitária.

Enfim, por todo o processo de lutas e conquistas que se vivencia, ao longo destes anos, o desafio posto ao Estado e à sociedade é de se garantir políticas públicas mais eficazes em consonância com o respeito aos direitos humanos de crianças e adolescentes, sendo o Conselho de Direitos da Criança e do Adolescente instrumento social que demanda mais fortalecimento institucional e de investimento público.¹¹

4 CONCLUSÃO

Ao destacarmos os avanços ocorridos com o advento do ECA não podemos deixar de refletir acerca dos desafios que ainda precisamos enfrentar, a fim de dar maior efetividade aos direitos e garantias previstos na Lei e garantir plena implementação das diretrizes estabelecidas, de modo que crianças e adolescentes possam ter oportunidades que lhe assegurem o desenvolvimento físico e mental saudável e possibilite o exercício de todas suas potencialidades.

1 UNICEF #ECA25anos. Estatutos de Criança e do Adolescente. Avanços e Desafios para a Infância e a Adolescência. Nova York: UNICEF, 2021 Disponível em: http://www.tst.jus.br/documents/2237892/88feee81-72c3-471a-b6c4-f61593720057 Acesso em: 12 jul. 2021.

2 MACIEL, Kátia Regina Ferreira Lobo Andrade (Coord.). Curso de Direito da Criança e do Adolescente: aspectos teóricos e práticos. 12. ed. São Paulo: Saraiva, 2019. p. 56.

3 Ibid., p. 57.

4 ISHIDA, Válter Kenji. Estatuto da criança e do adolescente: doutrina e jurisprudência. 20. ed. rev. ampl. e atual. Salvador: JusPodivm, 2019. p 29.

5 MACIEL, Kátia Regina Ferreira Lobo Andrade (Coord.). Curso de Direito da Criança e do Adolescente: aspectos teóricos e práticos. 12. ed. São Paulo: Saraiva, 2019. p. 64.

6 VERONESE, Josiane Rose Petry; ROSSATO, Luciano Alves; LÉPORE, Paulo Eduardo (Coords.). Estatuto da criança e do adolescente: 25 anos de desafios e conquistas. São Paulo: Saraiva, 2015. p. 34.

7 VERONESE, Josiane Rose Petry; ROSSATO, Luciano Alves; LÉPORE, Paulo Eduardo (Coords.). Estatuto da criança e do adolescente: 25 anos de desafios e conquistas. São Paulo: Saraiva, 2015. p 466/467.

8 CYRINO, Públio Caio Bessa; LIBERATI, Wilson Donizeti. Conselhos e Fundos no Estatuto da criança e do Adolescente.2. ed. São Paulo: Malheiros, 2003. p. 92.

9 CONANDA. Resolução n.º 105 foi alterada pelas Resoluções n.º 106 e 116, todas de lavra do CONANDA. Dispõe sobre os Parâmetros para Criação e Funcionamento dos Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente e dá outras providências. Brasília: CONANDA, 2021. Disponível em https://crianca.mppr.mp.br/arquivos/File/conselhos_direitos/RESOLUCAO_N__105_DE_15_DE_JUNHO_DE_2005.pdf Acesso em 12 jul. 2021.

10 CONANDA. Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente e Conselho Tutelar. Orientações para criação e funcionamento. Brasília: CONANDA, 2007. Disponível em: http://www.escoladeconselhospe.com.br/site/livro/conselho-municipal-dos-direitos-da-crianca-e-do-adolescente-e-conselhotutelar-orientacoes-para-criacao-e-funcionamento/ Acesso em 12 de jun. 2021.

11 Texto Elaborado por Ricardo Melo, Presidente da Comissão da Criança e do Adolescente da OAB/PA.

Equipe

Centro de Apoio Operacional da Infância e Juventude

^{Mônica Rei Moreira Freire
Promotora de Justiça – Coordenadora
Priscilla Tereza de Araújo Costa Moreira
Promotora de Justiça
Sabrina Mamede Napoleão Kalume
Promotora de Justiça
Marina Tocantins
Assessora
Lucas Paolelli
Apoio Administrativo
Gabriela Santos
Estagiária de Direito}